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Pendlerpauschale und Familie – Vorschlag für eine Neuregelung

von Kai Nickel und Ulrich Wackerbarth

Da die Bierdeckel-Steuer voraussichtlich nicht kommen wird, haben wir uns gestern beim Mittagessen die folgende – einfache – Regelung der Entfernungspauschale für Arbeitnehmer (sog. Pendlerpauschale) ausgedacht, mit der die individuellen Belange der Steuerpflichtigen, insbesondere ihre familiäre Situation, gegen die Belange der Allgemeinheit abgewogen werden und zu einem Ausgleich gebracht werden.

1. Argumente für und gegen die Pendlerpauschale

Die Hauptargumente für die Beibehaltung einer ungekürzten Entfernungspauschale, also der bis 2006 bestehenden Regelung, liegen in folgenden Lebenssituationen begründet:

– Ehegatten gehen einer Arbeit an unterschiedlichen Orten nach.

– Ein Steuerpflichtiger verliert seine Arbeitsstelle und muss an einem auswärtigen Ort zumindest übergangsweise eine neue Arbeitsstelle aufnehmen.

– Die Verantwortung gegenüber Kindern verhindert einen Umzug oder Arbeitsplatzwechsel.

Dagegen machen die Kritiker der Pendlerpauschale folgendes geltend:

– Durch die Entfernungspauschale lohne es, in der Stadt zu arbeiten, aber im Grünen (billiger) zu wohnen. Die Entfernungspauschale soll aber keine Subventionierung der individuellen Lebensgestaltung durch die Allgemeinheit darstellen.

– Auch schadeten lange Fahrtstrecken der Umwelt.

2. Grundüberlegungen

Betrachtet man dies einmal zusammen, so gibt es offensichtlich Fälle, in denen ein Steuerpflichtiger eher aus privaten Gründen pendelt. Ferner sind aus fiskal-, verkehrs- und umweltpolitischen Gründen lange Pendelstrecken unerwünscht. Deshalb ist von den Arbeitnehmern eine gewisse Flexibilität, sprich u.U. auch ein Umzug in die Nähe des Arbeitsplatzes zu erwarten. Andererseits gibt es auch Fälle, in denen der Arbeitnehmer gar nicht anders kann als zu pendeln. Dann überwiegen seine individuellen Interessen die des Kollektivs. Wir gehen von folgendem aus:

Wer pendeln muss, hat berufsbedingte Kosten, die er als normale Werbungskosten absetzen können muss, und zwar von Anfang an für jeden Entfernungskilometer. Eine Werbungskostenpauschale wie derzeit nach § 9a S. 1 Nr. 1 a) EStG in Höhe von 920 €, auf die neben den Pendelkosten auch auf andere Werbungskosten angerechnet würde, wäre unfair und verstieße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der 10 km zur Arbeit fährt, muss einen höheren Betrag absetzen können als derjenige, der nur 3 km zur Arbeit fährt. Aus den gleichen Gründen dürfte die derzeit geltende Rechtslage kaum verfassungsgemäß sein.

Wer nicht pendeln muss, sondern aus persönlichen Gründen nicht in die Nähe des Arbeitsplatzes umziehen will, hat keine berufsbedingten, sondern nur private Kosten, die der Allgemeinheit nicht zugemutet werden sollten und daher nicht absetzbar sein dürfen.

Die Schwierigkeit besteht nun darin, den aus privaten Gründen Pendelnden von demjenigen abzugrenzen, der pendeln muss. Zur Lösung meinen wir im Grundsatz, dass einem Steuerpflichtigen ein Umzug in die Nähe des Arbeitsplatzes (+/- 10 km) jedenfalls innerhalb einer gewissen Frist nach Aufnahme einer neuen Arbeit zumutbar ist. Als ausreichenden Zeitraum schlagen wir 3 Jahre vor. Auf diese Weise kann der Arbeitnehmer die rechtlich mögliche Anfangsbefristung von Arbeitsverhältnissen, nämlich zwei Jahre ohne Begründung, abwarten. Nach zwei Jahren weiß er aber, dass er voraussichtlich einen Dauerarbeitsplatz hat, dann ist ein Umzug innerhalb von einem weiteren Jahr zumutbar. Verliert er seinen Arbeitsplatz und findet einen neuen, muss die Frist neu zu laufen beginnen.

Wer Kinder hat, dem ist ein Umzug in die Nähe des Arbeitsplatzes nicht zumutbar. Die Kinder sollten nicht ohne Not aus ihrer gewohnten Umgebung (Kindergarten, Schule) und ihrem Freundeskreis herausgerissen werden. Deshalb sollte man Arbeitnehmern mit Kindern die Entfernungspauschale auch über den 3-Jahreszeitraum hinaus gewähren. Am einfachsten knüpft man dabei an den Bezug von Kindergeld an, dies ist zwar pauschal, aber für das Finanzamt leicht nachvollziehbar. Wenn aber der Arbeitnehmer selbst durch einen Umzug zu erkennen gibt, dass er sich und seinen Kindern den Ortswechsel zumuten will, dann mag er auch in die Nähe seiner Arbeitsstätte ziehen. Ergo hat der Staat keinen Anlass mehr, mehr als eine Entfernung von 10 km anzuerkennen.

Arbeiten beide Ehegatten oder Lebenspartner, so ist ein Umzug zum Arbeitsplatz unmöglich, die Ehegatten können nur zu einer der beiden Arbeitsstätten umziehen. In diesen Fällen ist einem der beiden Ehegatten der zeitlich unbegrenzte Abzug der Entfernungspauschale zu ermöglichen.

Wenn jemand für sehr lange Zeit an einem Ort gewohnt hat und dort fest verwurzelt ist, ist ihm ein Umzug in die Nähe des Arbeitsplatzes ebenfalls nicht mehr zumutbar. Daher sollte in Fällen, in denen ein Arbeitnehmer bereits seit 20 Jahren am gleichen Ort wohnt, ebenfalls ein zeitlich unbegrenzter Abzug der Entfernungspauschale möglich sein. Der Zeitraum ist so gewählt, dass ein Ehepaar, dass seine Kinder am gleichen Ort großgezogen hat, auch anschließend dort wohnen bleiben kann, ohne eine Einschränkung der Abzugsfähigkeit der Pendlerpauschale befürchten zu müssen.

3. Regelungsvorschlag

Aus dieser Grundüberlegung heraus kann man eine einfache Regelung der Pendlerpauschale finden, die die Argumente der Gegner und Befürworter berücksichtigt. Die von uns vorgeschlagene Regelung enthält folgende Aspekte:

a) 3 Jahre nach Aufnahme einer neuen Arbeit (oder nach einem Umzug an einen Ort außerhalb der bisherigen Gemeindegrenzen) entfällt die Möglichkeit, Fahrtkosten über 10 km als Werbungskosten abzusetzen. Der Radius von 10 km um die Arbeitsstätte ist ein vernünftiger Kompromiss, um die Wohnungssuche nicht zu sehr einzugrenzen, andererseits einen von der Allgemeinheit subventionierten Umzug ins Grüne zu verhindern. Wird der Arbeitsplatz gewechselt (und ändert sich deshalb die Arbeitsstätte), beginnt der 3-Jahreszeitraum von neuem zu laufen. Mißbrauchsgefahren beinhaltet das nicht: Niemand kündigt seinen Arbeitsplatz, nur um die Pendlerpauschale weiter zu erhalten.

b) Solange jemand Kindergeld erhält, muss er auch die Pendlerpauschale für Entfernungen über 10 km erhalten. Zieht der Steuerpflichtige aber trotz des Vorhandenseins von Kindern aus der bisherigen Gemeinde weg, so zeigt er, dass er selbst seinen Kindern einen Umzug durchaus zumuten will. Dann ist ihm auch ein Umzug in die Nähe seines Arbeitsplatzes zuzumuten: Ergo entfällt die Pendlerpauschale bzw. wird auf 10 km begrenzt, sobald der Steuerpflichtige selbst durch einen Umzug an einen Ort außerhalb der bisherigen Gemeindegrenzen zu verstehen gibt, dass ihm ein Umzug trotz der Kinder zumutbar ist.

c) Arbeiten beide Ehegatten an verschiedenen Arbeitsstätten und sind keine Kinder vorhanden, nützt ein Umzug nichts: Die Entfernungspauschale ist (nach gemeinsamer Wahl durch die Ehegatten) einem von beiden Steuerpflichtigen ungekürzt zu gewähren.

d) Wer bereits 20 Jahre innerhalb der gleichen Gemeinde wohnt, dem ist ein Umzug nicht mehr zumutbar und der kann ebenfalls bis zu einem eventuell gleichwohl erfolgenden Umzug die Pauschale zeitlich unbegrenzt geltend machen.

e) Durch diese Regelung wird im Großen und Ganzen bestmöglich sämtlichen Argumenten Rechnung getragen: Allen Steuerpflichtigen wird die Pendlerpauschale für eine vernünftige Entfernung zum Arbeitsplatz (bis 10 km) gewährt. Das gebietet schon der Grundsatz der Gleichbehandlung. Eine Anrechnung auf Pauschalen erfolgt nicht. Darüber hinaus erfolgt eine Anerkennung größerer Entfernungen als berufsbedingte Ausgabe jedoch nur, wenn vernünftige Gründe dafür bestehen. Solche vernünftigen Gründe sind die Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit eines Umzugs in die Nähe der Arbeitsstätte, die wie folgt pauschaliert werden können: Unmöglichkeit, wenn beide Ehegatten arbeiten. Unzumutbarkeit, wenn der Arbeitnehmer sich noch nicht darauf verlassen kann, dauerhaft bei dem Arbeitgeber zu bleiben, d.h. innerhalb der ersten drei Jahre nach Aufnahme einer Arbeit oder nach einem Arbeitsplatzwechsel. Und Unzumutbarkeit, wenn Kinder vorhanden sind, die aus ihrem bisherigen Umfeld nicht herausgerissen werden sollen oder der Arbeitnehmer schon seit 20 Jahren am gleichen Ort wohnt.

Die Regelung wäre fair und trägt den Kritikern an der Pendlerpauschale bestmöglich Rechnung: Niemand wird mehr aufs Land ziehen, weil die Allgemeinheit seine Fahrtkosten subventioniert, da dies nur für höchstens 3 Jahren geschähe. Niemand kann sich über die Zumutung eines Umzugs beschweren, wenn er ledig oder Alleinverdiener ist. Wer Kinder hat oder in seiner Gemeinde tief verwurzelt ist, hat hingegen ein berechtigtes Interesse daran, nicht umziehen zu müssen.

4. Gesetzesvorschlag

§ 9 Abs. 2 EStG derzeitige Fassung im hier interessierenden Teil (Sätze 1 – 4)

1 Keine Werbungskosten sind die Aufwendungen des Arbeitnehmers für die Wege zwischen Wohnung und regelmäßiger Arbeitsstätte und für Familienheimfahrten.

2 Zur Abgeltung erhöhter Aufwendungen für die Wege zwischen Wohnung und regelmäßiger Arbeitsstätte ist ab dem 21. Entfernungskilometer für jeden Arbeitstag, an dem der Arbeitnehmer die Arbeitsstätte aufsucht, für jeden vollen Kilometer der Entfernung eine Entfernungspauschale von 0,30 Euro wie Werbungskosten anzusetzen, höchstens jedoch 4.500 Euro im Kalenderjahr; ein höherer Betrag als 4.500 Euro ist anzusetzen, soweit der Arbeitnehmer einen eigenen oder ihm zur Nutzung überlassenen Kraftwagen benutzt.

3 Die Entfernungspauschale gilt nicht für Flugstrecken und Strecken mit steuerfreier Sammelbeförderung nach § 3 Nr. 32; in diesen Fällen sind Aufwendungen des Arbeitnehmers wie Werbungskosten anzusetzen, bei Sammelbeförderung der auf Strecken ab dem 21. Entfernungskilometer entfallende Teil.

4 Für die Bestimmung der Entfernung ist die kürzeste Straßenverbindung zwischen Wohnung und Arbeitsstätte maßgebend; eine andere als die kürzeste Straßenverbindung kann zugrunde gelegt werden, wenn diese offensichtlich verkehrsgünstiger ist und vom Arbeitnehmer regelmäßig für die Wege zwischen Wohnung und Arbeitsstätte benutzt wird.

§ 9 Abs. 2 EStG vorgeschlagene Fassung (Neuregelung kursiv)

1. Werbungskosten sind die Aufwendungen des Arbeitnehmers für die Wege zwischen Wohnung und regelmäßiger Arbeitsstätte und für Familienheimfahrten nach Maßgabe der folgenden Sätze.

2. Zur Abgeltung der Aufwendungen für die Wege zwischen Wohnung und regelmäßiger Arbeitsstätte für jeden Arbeitstag, an dem der Arbeitnehmer die Arbeitsstätte aufsucht, für jeden vollen Kilometer der Entfernung eine Entfernungspauschale von 0,30 Euro anzusetzen.

2a. Die Abzugsfähigkeit für die Entfernung ab dem 11. Entfernungskilometer ist auf 3 Jahre seit Aufnahme einer Arbeit begrenzt, sie endet vorzeitig in dem Zeitpunkt, in dem der Arbeitnehmer seine Wohnung an einen Ort verlegt, der außerhalb der bisherigen Gemeindegrenzen liegt.

2b. Ein Arbeitnehmer, bei dem die Voraussetzungen für den Bezug von Kindergeld gegeben sind, kann die Entfernungspauschale abweichend von Satz 2a ohne zeitliche Begrenzung abziehen; auch bei ihm endet die Abzugfähigkeit jedoch im Zeitpunkt des Umzugs an einen Ort außerhalb der bisherigen Gemeindegrenzen.

2c. Ein Arbeitnehmer, dessen Ehegatte oder Lebenspartner ebenfalls eine regelmäßige Arbeitsstätte aufsucht, kann die Entfernungspauschale abweichend von Satz 2a ungekürzt abziehen, wenn der Ehegatte dem zustimmt und seinerseits nicht mehr als 10 Entfernungskilometer in Abzug bringt.

2d. Ein Arbeitnehmer, der seit 20 Jahren in der gleichen Gemeinde wohnt, kann die Entfernungspauschale abweichend von Satz 2a ungekürzt abziehen; auch bei ihm endet die Abzugfähigkeit jedoch im Zeitpunkt des Umzugs an einen Ort außerhalb der bisherigen Gemeindegrenzen.

3. Die Entfernungspauschale gilt nicht für Flugstrecken und Strecken mit steuerfreier Sammelbeförderung nach § 3 Nr. 32; in diesen Fällen sind Aufwendungen des Arbeitnehmers wie Werbungskosten anzusetzen, bei Sammelbeförderung der auf Strecken ab dem 21. Entfernungskilometer entfallende Teil.

4. Für die Bestimmung der Entfernung ist die kürzeste Straßenverbindung zwischen Wohnung und Arbeitsstätte maßgebend; eine andere als die kürzeste Straßenverbindung kann zugrunde gelegt werden, wenn diese offensichtlich verkehrsgünstiger ist und vom Arbeitnehmer regelmäßig für die Wege zwischen Wohnung und Arbeitsstätte benutzt wird.

Eine Reaktion zu “Pendlerpauschale und Familie – Vorschlag für eine Neuregelung”

  1. Steuerpraxis

    Pendlerpauschale – Vorschlag für eine Neuregelung…

    Eine schon lange ersehnte gerichtliche Entscheidung steht nun kurz bevor: Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts verhandelt am 10. September die Normenkontrollanträge des Finanzgerichts Niedersachsen, des Finanzgerichts des Saarlandes sowi…